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还整不明白政府购买服务、BT和PPP三者之间的区别?看这篇文章早已说清!
发布时间:2016-06-26  来源:信贷学习网  作者:


先说第一个问题:政府购买服务模式跟BT的区别


政府向社会力量购买服务模式,我觉得现在应该没有什么问题了。如果你看过我的那篇文章《政府购买服务与PPP是两码事儿》,应该已经很清楚了。

 

我觉得现在之所以大家有点儿混乱,可能是有几个概念没有搞清楚,比方有人可能搞不清楚,说:这个政府购买服务模式,那不就是BT吗?它跟BT的区别,是什么呢?

 

我觉得它跟BT还是有一点区别的,区别在这样几个地方:第一,BT的购买方一般是一个平台公司,就是政府的白手套,而政府购买服务模式,它的购买方,一般就是政府自己或者政府的某一个职能部门。


第二个区别就是,BT项下购买工程的资金不一定是纳入预算了,但是政府购买模式下,政府付费的资金一定是已经纳入预算了。

 

第三个区别,是BT模式下,政府是出一个工程的工程量和工程标准,然后承建方去建设,建设完了以后交给这个平台公司。那么它是没有服务或者运营的职能。而在政府购买服务模式下,不管它真的还是假的,它都会加入一定的服务和运营内容。

 

第四个区别,我想就是BT的期限一般比较短,政府购买服务模式的期限一般都比较长,这也造成了,实际上,现在政府比较喜欢购买服务这种模式。

 

政府购买服务模式,我们已经做了很多了。现在存在的问题就是,那个购买服务的内容不清晰,特别是那个期限很长的情况下,约定往往是不清晰的。

 

这个问题呢我们先放在这里,我想接下来说第二个问题,大家容易混淆的第二个问题,虽然我在《政府购买服务与PPP模式是两码事儿》中已经把这个事情说清楚了,但还是有的人认识上有些盲目。

 

这第个二个问题就是:政府购买服务模式与PPP是什么关系?

 

关于这个问题,其实我的思想,也是有一个转变的过程。刚开始听说这个政府购买服务模式的时候呢,我认为它是PPP里边的一种,因为PPP有三种付费模式:一种是政府付费,一种是使用者付费,一种是政府的可行性补助------就是使用者付费加政府付费两种混合在一起的,一共有这三种。

 

但是直到去年年底,财政部出了《对地方政府负债实行限额管理》这样一个文件,很正式的把这个政府购买服务和PPP模式并列在一起了,这个时候才引起我的重视,然后我回头去看文件。我发现,实际上呢,政府购买服务模式与PPP模式是两回事,它可以单独地成为一个体系。

 

也就是说,政府购买服务,是独立一种业务模式。站在地方政府的立场上,它是一个单独的体系。这个单独的体系,有自己完善的管理办法和操作流程,它可以不按照PPP模式去走。

 

当然从原理上,它仍然是政府与社会资本合作的一种形式,它的理念还是一样的:过去这个事情是政府或者政府自己的平台公司要去干的,现在呢,它要借助于社会的力量来做。它根本的出发点,还是转换政府职能、给社会资本以更多的进入政府项目的机会。

 

国务院《政府向社会力量购买服务的指导意见》是2013年下半年发的,是早于2014年43号文的。

 

我们可以看到本届政府的执政思路,就是要转换政府的职能,政府不要去做那么多投资的事情,要把这个机会让给社会资本。这样做的另一个目的,是为了限制地方政府负债,减轻政府的负担。

 

所以国务院这个指导意见发布之后,到了2014年9月21日,又发布43号文——《规范地方政府负债》这个文件,那么人们很容易认为,43号文是中央政府一贯理念的延伸,而且在这个43号文之后,紧接着出台的财政部的《PPP操作指南》中,提出PPP的三种付费模式中,又出现了政府付费这样一种方式,所以人们自然会认为43号文是2013年政府向社会力量购买服务这样一个理念的延续,2013年指导意见是43号文的先声。

 

但是值得注意得是,在43号文之后(43号文是2014年9月21号发布),在2014年12月份,也就是43 号文发布之后的几个月,财政部又出台了一个《政府购买服务管理办法》。这个管理办法写的非常详细。而且有意思的是,这个办法跟财政部那个《PPP操作指引》几乎是同时颁布的。也就是说,在政府层面,其实很清楚,政府一直是把这当做两个东西的。

 

在此后出台的部门文件中,比如水利部的文件中、住建部的文件中,都多次是把政府购买服务模式与政府和社会资本合作模式(PPP),是并列出现的。

 

但是我们也要看到,政府对于政府购买服务模式,它的解释范围其实是在不断地扩大。

 

你看在这个管理办法最初列举的政府购买的6种适用范围里边,它偏向于这个技术型的、劳务型的、专业性的事项,也就是,如果政府认为这件事情政府自己做不专业,社会力量更专业的话,那这件事情是必须交给社会资本去做。

 

但是后来这个范围就不断地扩大,这个扩大也不是对原管理办法的突破,而是在原来管理办法中,它过去没有把这些当成一个重点,后来呢,这些成为了重点,因为这些领域资金需求比较大。

 

这些领域包括哪些呢?最初是说地下管廊,可以用这个政府购买服务模式,后来又说这个棚户区改造、旧城改造,可以用这个政府购买模式。再后来又说,海绵城市也可以用政府购买模式。范围越来越广。

 

我在《两码事》那篇文章中有一个观点,就是有可能啊,PPP模式会被人忘掉,地方政府都会去用政府购买服务模式。因为,如果政府购买服务模式是单独的一种体系,按照它的操作办法去做就行了,你会发现,政府购买服务这种模式它的操作办法,比那个PPP要简单的多。

 

我们不去做一些政策上的评价。但是事实上很多人是有这种观点,就是说2014年的那个43号文,出台不是一个好的时机。政府职能转换是一个大趋势,但是时机选择的不好。因为经济在下行,这个时候需要政府投资的拉动,而我们国家基础设施虽然这几年取得了很大的发展,但是你要按人均来算的话,我们人均的基础设施投资的占有量,不管是人均铁路、人均乘坐飞机次数、人均的地下管廊的拥有量,都跟欧美发达国家有很大的差距。所以,在经济下行,各种建筑材料比较便宜、劳动力也相对容易找到的情况下,投资拉动是可行的。我们政府的负债率,放在全球范围来看,我们政府的负债率,还是比较低的。所以说,政府又有钱、我们的社会建设又有需求、经济也需要政府主动去拉动的情况下,那么由政府带头搞投资,其实是一种合理的选择。

 

所以有人说现在又走了回头路。说真的它就是走了回头路。因为社会资本一下来不了,好多所谓的社会资本呢,还是原来的平台公司。还是政府的项目,还是平台公司去做,然后拿去贷款,它不跟过去一样吗?那为什么跟过去一样啊?因为你43号文的时机不对。所以说,按照实事求是的原则,那就只有走回头路。

 

张五常有一本书,叫《中国的经济制度》,论述中国为什么三十多年来高速发展,高于其它所有的国家呢?其中一个观点就是,因为中国各个地方政府,就像一个个企业集团一样,地方政府在互相竞争,像企业集团一样的去竞争,互相在经济上竞争,然后这种竞争的促进了国家经济的发展。他认为,这种模式是中国成功的秘诀之一。

 

那么我个人的观点,现在呢,我们还没有到完全放弃这个秘诀的时候。

 

所以说,走回头路有它的合理性。但是,你也不能说它完全是走回头路,因为它还是有一定的区别。

 

这个区别之一是,对于原来的平台公司,中央政府是要求他们市场化改制的,改制到位才能作为社会力量或社会资本。

 

区别之二是,目前的背景不一样了,目前正在规范地方政府债务,对地方政府债务实行限额管理,并逐渐地推行这个中期财政规划和长期财政规划。

 

也就是说,中央政府认为地方政府并不是不能负债,而是负债要在一定的额度内,并且,负债要规范透明,要把你的资产负债表和现金流量表做出来,要有长远的财政规划。

 

说明这一点,有助于我们理解政府购买服务模式,和过去的BT模式,或者其它模式一个很大的不同,就是它的支付资金,一定是要列入预算中的。

 

也就是说,政府购买服务模式跟PPP的第一个不同在哪里?PPP,可能就是说,政府在考虑做一些事的时候,政府可以自己发起,社会资本也可以向政府建议:这个地方应该搞一个公共项目,我社会资本有什么优势,我们可以一起来搞,用什么具体方式来搞。

 

那么政府购买服务模式呢,一般是这个事情,它经过了这个政府的规划,比如已经列入了五年规划、每年办十件实事啊什么的。已经做好了规划,根据它的财力,是财力能够负担的。它做这些规划的时候,相应的财力已经筹划安排过了。

 

已经列入了政府要做的事情的规划里,并且在财力上已经考虑了,过去政府自己干就行了。那么现在的变化呢,你得尽量的去找社会力量来做,然后政府向它付款。

 

所以政府购买服务模式和PPP的第一个区别,我觉得政府购买服务这种模式是政府在它自己财力可以承受范围内,确定要做的事情,政府去找社会力量做,而PPP可能是项目还没有确定,社会资本也可以向政府发起。

 

第一个区别我们还可以再延伸一点,就是说政府购买服务模式是已经做好财力规划了的,而PPP模式可能还没有做好财力规划,是各方面向政府提出建议,可以发起,政府各个部门也根据自己的职能可以发起项目,然后政府根据自己的财力来通盘考虑:有没有财力来支撑这个项目?这个财力的标准,就是10%,政府每年支持PPP项目的财力不得超过上年一般财政收入的10%。

 

但是这个10%这一条,在政府购买服务里头呢,是没有的。

 

说到这里呢,我必须强调一件事情,我今天那所说的话呢,都是我做为一个独立的研究者,对中央政府政策的理解和现状的一个分析,不代表任何单位任何部门的态度。只是一个个人理解。

 

政府购买服务模式和PPP的第二个区别。我觉得它们第二个区别就是适用的管理办法不同。如果你认定这是两回事的话,那你就用不同的操作办法。政府购买服务模式就用财政部的《政府购买服务模式管理办法》,不要去考虑PPP的那个操作流程。如果你两个都考虑,那么什么也做不成了。

 

政府购买模式你就按照政府购买服务的那个管理办法操作就行了,那个操作办法规定的很细。它对购买主体有规定,对社会力量的资格有规定,对哪些内容可以购买有规定,购买的程序有规定。它都有规定。我觉得有这个政府购买服务管理办法,再加上一个政府采购法和采购条例,基本上就可以涵盖,就够这个政府购买服务模式操作的这个政策基础了。

 

政府购买服务模式和PPP的第三个区别我们应该看到,未来的发展可能是,那种运营期比较长,运营的内容的比较多,比较丰富,专业性和技术相性更强的项目,可能更适合于PPP来搞。而政府自己也比较擅长,主要是解决政府资金问题的这种项目,会更多地采用政府购买服务模式。

 

第四个区别就是PPP模式它的范围更广一点,有一定的经营收入的,或者说自身经营收入就能够覆盖成本的,只是需要政府一定支持的这种项目更适合搞PPP。那么项目自身没有收入的项目,它更适合搞政府购买服务。

 

理解这些区别,有利于我们认识政府购买服务模式,这种贷款,它的性质应该固定资产贷款是不一样的,跟过去做其它贷款也有不同。

 

政府购买服务,这个业务的基础是政府购买服务的合同。它的合同项下有一个政府的购买资金的付款计划,付款节点的这个期限呢,就我现在来看都比较长。15年,20年,很少有短的,跟项目的建设期限并不匹配。你可以说是政府分期付款也行,你要说是等额还本也行,总之它这有一个基础合同。我们应该摒弃过去的一种观念,我们应该认识到,政府购买服务模式的贷款,其实是基于政府购买服务协议项下的政府付款的那个收益权,是一种基于未来收益现金流的一种贷款。

 

所以你看水利部住建部包括中央42号文,就是2015年42号文,我称之为真正的“PPP基本法”,它们都在说“积极探索政府购买服务协议收益权抵押贷款”。

 

因为中央政府包括中央机关很清楚,这个政府购买服务,如果要想让金融机构来予以支持的话呢,它的基础其实是政府的付款。

 

如果我们认为,政府购买服务模式贷款是一种未来收益权贷款的话呢,我们在观念上就得有些突破。

 

比方说,最早我们开始做经营性物业抵押贷款时候,好多人也纠缠了一段时间:你这房子盖起来了都不需要钱了,为什么还要贷款呢?

 

但你看现在大家都明白了,对吧?经营性抵押贷款,基于两个分析,一个分析它的那个押品能不能覆盖贷款?第二个就是分析了贷款期内物业产生的折现后的能不能覆盖还款?

 

政府购买服务贷款也是一样的,它是基于政府购买合同项下的预期的现金流。所以说呢,这就有一个我们对地方政府的付款能力、付款意愿的一个认识的问题。

 

常常有人提到一个问题,你这个政府的任期只有五年,人大的财政预算是一年一审,你这个二十年二十五年,它有效吗?

 

在这里我们必须看到,就是政府跟过去已经有所不同了。哪一点不同呢?首先,政府这种付款责任,是签订在一个购买协议里的,它是有法律责任的。这个跟过去是不一样的。过去,政府下达内部文件,跟政府它们内部之间的这个文件是不一样的,现在这个购买协议,是作为我贷款的基础合同的一部分。

 

你看我们经常做的一些固定资产贷款啊,借款期也有带十几二十多年的,你认为它这十几年二十年,它的总经理它就不换人吗?它的股东就不会变更吗?那为什么你同意呢?其实你还是基于这个公司的信誉嘛,你还是基于项目怎么样。

 

我们从历史上看,政府性贷款,在我们银行的贷款里头了,总体上它还是质量比较高的。政府有可能盲目投资规模搞大了,那么资金转不开,它会要求你延期,但是政府彻底翻脸不还、赖账的,对银行来说,还是比较少的,因为政府你跑不了路。

 

政府它也没有必要赖账,它往后推就行,因为它往后它还是有财政收入的,就是说,在所有的这个贷款客户里,政府的经营可持续性还是比较高的。

 

这是关于政府性融资变化的第一点,关于第二点,我们应该看到,政府的财务的正在规范。其实,不管从前几年开始整治地方政府平台负债,还有现在的这个实行限额管理,以及要求地方政府的财务要公开透明,要全口径纳入预算,总体的趋势是,上级政府对它们的监管是越来越加强了,以后它们的财政报表什么的都要公开公示的,都要在网站上公开的。我们要看到,它的财务是越来越规范,越来越透明。

 

第三点我们要看到,政府购买服务模式项下,这种项目大多数都是公共项目,公共项目意味着它的社会影响比较大。我们知道,一个贷款企业,如果倒了以后,对当地影响比较大的话呢,政府各个方面都会来救它,包括我们银行也尽量地不想让这个贷款成为不良,要想办法化解或者延期。

 

那么政府这些项目大多数都是棚改、保障房、市政道路、公用事业等这些。应该说都是公共项目。这种项目如果说进行到一定程度的时候,或者后期由于政府不付款,而导致项目运营出现问题,它是有很大的社会影响的,这种情况下,不管政府是换了市长,不管谁在台上,都是他不愿意看到的情况。

 

也就是说,公共项目这种性质,决定了政府的违约成本,其实是比较高的。

 

所以我个人的观点,我们还是应该比较相信政府,在这么多借款客户中,如果把政府当成一个借款客户的来说,跟其它借款人比呢,我个人更相信政府。

 

当然政府也得分什么样的政府,对吧?什么层级的政府?省政府、市政府,省会城市的等、其它城市的政府,它的债务情况(透明的、隐性的)是个什么情况?那个我们今天不具体说了,有一套专门评估政府的方法。

 

所以,我们可以把政府购买服务这个贷款,当成一个未来经营收益权抵押贷款,它跟经营性物业抵押贷款的区别在于,它一般没有押品,或者它那个押品具有公共属性,其实起不到押品的作用,它的收益权抵押并不是第二还款来源,但是在某种程度上,它未来的那个现金流的收入,也就是它的第一还款来源,可靠性更强。当然你的操作要规范才行。

 

(这是国内知名PPP融资政策专家白老师半年前在一个小型的学习群里,跟大家交流的谈话录音稿)




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